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依法行政與行政程序的法制化

時間：2004-02-25
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來源：

省人大常委會法制工作委員會

甘肅行政學(xué)院副教授楚風(fēng)華

　　依法治國是鄧小平民主法制理論的有機(jī)組成部分，是黨的十一屆三中全會以來，鄧小平同志帶領(lǐng)全黨全國人民努力探索建設(shè)有中國特色社會主義過程中，逐步形成和發(fā)展起來的治國方略。
　　江澤民同志在1996年2月8日黨中央舉辦的法制講座會上，發(fā)表了題為《依法治國，保障國家的長治久安》的重要講話，之后，中國共產(chǎn)黨第十四屆五中全會提出、1”6年3月17日第八屆全國人大第四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中規(guī)定了“依法治國，建設(shè)社會主義法制國家”的治國方針，并提出了具體的任務(wù)和要求，在1997年9月12日中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會上鄭重提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略。
　　朱镕基總理在1997年7月6日全國依法行政工作會議上講：“實行依法治國，是我國社會進(jìn)步的重要標(biāo)志，也是國家長治久安的重要保障，行政機(jī)關(guān)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，憲法和法律許多規(guī)定要靠行政機(jī)關(guān)來執(zhí)行，各級政府和各部門在貫徹依法治國基本方略中負(fù)有重大責(zé)任。依法治國，對政府機(jī)關(guān)和政府工作人員來說，最基本的要求就是依法行政，依法辦事”。
　　依法治國的首要要求是依法治官，依法治權(quán)。國家資源的70％被行政機(jī)關(guān)控制，行政權(quán)力的巨大以及公務(wù)員在權(quán)力體系和官僚體系中居于重要地位就是現(xiàn)實。從各國的實踐來看，法治過程中最困難的問題就是如何有效約束行政權(quán)力和行政官員。依法行政水平的高低，直接影響著政府的權(quán)威和形象，在一定程度上決定著依法治國的進(jìn)程。
　　一、依法行政的基本原則．
　　1．行政職權(quán)法定
　　職權(quán)法定，即行政機(jī)關(guān)行使的行政權(quán)力必須來自法律的明確授權(quán)。法律授權(quán)原則或職權(quán)法定原則要求行政主體樹立這樣的觀念，即：公民的權(quán)利是無限的，只要法律沒有明確禁止；公民都可以為之（當(dāng)然還要受到道德等規(guī)范的約束）；行政主體的權(quán)力是有限的，不僅法律明確禁止的不能為之，而且法律沒有授權(quán)的，也不能為之。比如，1996年頒布的《行政處罰法》規(guī)定了“處罰法定原則”，1997年通過的新刑法，又規(guī)定了“罰刑法定原則”，根據(jù)這兩項原則，對公民來講，是“法無明文禁止即自由”，這是依法治國，建立社會主義法治國家的一條最基本的原則和標(biāo)志。行政機(jī)關(guān)的職權(quán)則不同，對行政機(jī)關(guān)來說，法律禁止的當(dāng)然更不得為之，凡法律沒有授權(quán)的，行政機(jī)關(guān)也不得為之，否則就是越權(quán)。在內(nèi)部，超越職權(quán)就是行政機(jī)關(guān)橫向超越了某一行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，或縱向超越了上下級行政機(jī)關(guān)的職權(quán)；在外部，超越職權(quán)就會侵犯公民的合法權(quán)益。職權(quán)法定，越權(quán)無效，這是依法行政的主要原則之一。從這一意義上說，人民的權(quán)利是無限的，除非法律予以禁止；行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是有限的，只有法律授予的才能行使。行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，一般有兩種形式：一是由行政機(jī)關(guān)組織法規(guī)定，大都以概括的語言劃定各機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍；二是由單行的實體法規(guī)定，劃定某一具體事項由哪一行政機(jī)關(guān)管轄。還應(yīng)當(dāng)明確的是，法律授予行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，實際上也就是賦予行政機(jī)關(guān)以義務(wù)和責(zé)任，行政機(jī)關(guān)必須盡一切力量去保證完成。因此，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)從另一角度說，就是職責(zé)。職權(quán)與職責(zé)是統(tǒng)一的，是一件事情的兩個方面。放棄職權(quán)，不依法行使職權(quán)，就是不履行義務(wù)，就是失職，應(yīng)該追究法律責(zé)任。從我國的實際情況看，行政機(jī)關(guān)把職權(quán)等同于公民權(quán)利，愿意行使就行使，不愿行使就隨意擱置，行政機(jī)關(guān)不作為是相當(dāng)普遍的現(xiàn)象，是我國行政管理中的大弊之一?？傊鶕?jù)人民主權(quán)原則，國家的一切權(quán)力屬于人民，行政機(jī)關(guān)本身不能享有天然的權(quán)力，也不能自己給自己設(shè)定權(quán)力，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力只能來自人民（通過法律）的授權(quán)。行政機(jī)關(guān)在法律授權(quán)范圍之外行使的任何一種權(quán)力都是非法的，不能產(chǎn)生法律效力。而從法治的意義上講，行政權(quán)力是國家維護(hù)社會秩序和公共利益、增進(jìn)社會福利、保障公民權(quán)益不受非法侵犯的主要力量，同時又是一種具有自我擴(kuò)張性、極易濫用的公共權(quán)力。因此，對行政機(jī)關(guān)的權(quán)力的控制自然成為法治的重要內(nèi)容。而要實現(xiàn)對行政權(quán)力的有效控制，就必須堅持法律授權(quán)或職權(quán)法定原則。
　　2．法律優(yōu)位
　　法律優(yōu)位，傳統(tǒng)上又可稱為消極的行政法治主義。在一般意義上，它強(qiáng)調(diào)的是憲法和法律相對于行政權(quán)的優(yōu)越地位，應(yīng)以法律指導(dǎo)行政活動。當(dāng)然，從更廣義來講，法律優(yōu)位也可指上一層次的法律規(guī)范的效力，高于或優(yōu)于下一層次的法律規(guī)范。具體而言，法律優(yōu)位的涵義主要有以下幾點：
　　第一，在已有法律規(guī)定的情況下，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章都不得與法律相抵觸，凡有抵觸，都以法律為準(zhǔn)，法律優(yōu)于任何其他法律規(guī)范。同樣，凡是上一位階的法律規(guī)范已經(jīng)對某一事項作出規(guī)定，下一位階的法律規(guī)范不得與之相抵觸。《行政處罰法》表述為：在法律對行政處罰已有規(guī)定的情況下，法規(guī)、規(guī)章可使之具體化，但必須在法律關(guān)于行政處罰規(guī)定的行為、種類和幅度范圍以內(nèi)，不得抵觸。同樣，行政法規(guī)或地方性法規(guī)對于行政處罰已有規(guī)定的基礎(chǔ)上，地方性法規(guī)。規(guī)章可使之具體化，但必須在上位階規(guī)范所規(guī)定的行為、種類、幅度以內(nèi)，不得抵觸。
　　第二，在法律尚無規(guī)定，又不屬于法律保留的事項，其他法律規(guī)范作了規(guī)定時，一旦法律就此事項作了規(guī)定，法律優(yōu)先，其他法律規(guī)范的規(guī)定都必須服從法律。同樣，上位階法律規(guī)范尚無規(guī)定時，下位階規(guī)范可以作出規(guī)定，一旦上位階規(guī)范就此事項有了規(guī)定，下位階規(guī)范必須服從。
　　第三，準(zhǔn)確理解憲法和法律所使用的“根據(jù)”與“不抵觸”的涵義。我國憲法和法律規(guī)定：國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)；國務(wù)院各部、各委員會根據(jù)法律、行政法規(guī)制定規(guī)章；省、自治區(qū)和直轄市人民政府和省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大城市的人民政府，根據(jù)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)制定規(guī)章。憲法、法律對行政機(jī)關(guān)制定法律性規(guī)范用的是“根據(jù)”原則。
　　憲法又規(guī)定，省、自治區(qū)和直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會，在不同憲法、行政法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)。省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會，在不同法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)地方性法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)。憲法和法律對地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律性規(guī)范用的是“不抵觸”原則。
　　憲法對行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范和地方人大制定地方性法規(guī)用了“根據(jù)”和“不抵觸”兩個不同的詞，絕不是偶然的?！安坏钟|”是指地方性法規(guī)的規(guī)定不與已對此問題有規(guī)定的法律、行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定相抵觸，當(dāng)然，如果法律、行政法規(guī)對此沒有規(guī)定，地方性法規(guī)可以根據(jù)地方特點作出規(guī)定。因為在這種情況下不存在抵觸問題。“根據(jù)”則不同，“根據(jù)”當(dāng)然也意味著行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范不得與已對此問題有規(guī)定的法律（行政法規(guī)、地方性法規(guī)）相抵觸；同時，也表明只有法律（行政法規(guī)和地方性法規(guī)）對某一問題已有規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)的規(guī)范才能據(jù)此作出規(guī)定。否則就是于法無據(jù)。很顯然，“根據(jù)”較之“不抵觸”的要求更嚴(yán)。這是由這兩類國家機(jī)關(guān)的性質(zhì)所決定的。對行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范要求“根據(jù)”，就因為行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，必須根據(jù)權(quán)力機(jī)關(guān)的意志才能制定規(guī)范。在法律的規(guī)定比較原則的情況下，這些具體化的行政法規(guī)和規(guī)章，當(dāng)然不得與法律（地方性法規(guī)）相抵觸。行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范中的“不抵觸”和地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定地方性法規(guī)的“不抵觸”，都說明法律優(yōu)于其他法律規(guī)范。法律的效力高于其他規(guī)范，法律處于最高的效力位階。
　　3．法律保留
　　法律保留是指對某些事項的決策權(quán)由憲法和法律予以保留或?qū)?，行政機(jī)關(guān)不能擅作主張予以介入。
　　我國憲法和法律對必須由法律規(guī)定的事項已作出規(guī)定。憲法第62條規(guī)定，全國人民代表大會“修改憲法”、“制定和修改民事、刑事、國家機(jī)構(gòu)和其他的基本法律”；第67條規(guī)定全國人大常委會“制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律。”這里規(guī)定的法律保留事項是：修改憲法、制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)和其它基本法律，還有基本法律以外的“其他法律”。但哪些屬于“其他基本法律”和“其他法律”，尚未明確。《行政處罰法》對行政處罰領(lǐng)域的法律保留原則作了明確規(guī)定：剝奪和限制公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的設(shè)定權(quán)只有法律才能行使，不能授權(quán)。對于財產(chǎn)權(quán)的處罰，則由法律授權(quán)。聰政處罰法》作了這樣的授權(quán)：對行政法規(guī)授予財產(chǎn)權(quán)方面的處罰的設(shè)定權(quán)；對規(guī)章，則僅授予警告與一定數(shù)額的罰款的設(shè)定權(quán)。有規(guī)章制定權(quán)以外的行政機(jī)關(guān)，法律不授予任何行政處罰的設(shè)定權(quán)。
　　2000年頒布的《立法法》則第一次以法律的形式對法律保留原則（即國家專屬立法權(quán)）作了全面完整而又明確具體的表述。該法的第8條規(guī)定：“下列事項只能制定法律：國家主權(quán)的事項；各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；犯罪與刑罰；對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰權(quán)；對非國有財產(chǎn)的征收；民事基本制度；基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；訴訟和仲裁制度；必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項?！钡?條還規(guī)定上述事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施以及處罰、司法制度等事項除外。
　　法律保留有“絕對保留”和“相對保留”的劃分?！敖^對保留”就是該事項的設(shè)定權(quán)只歸法律，任何其他國家機(jī)關(guān)均不得行使。且只由法律規(guī)定，禁止授權(quán)其他國家機(jī)關(guān)。如上述《立法法》第9條規(guī)定的不得授權(quán)的事項。“湘對保留”是該事項的設(shè)定權(quán)原屬法律，但在某些情況下，法律可以通過授權(quán)，授予國務(wù)院行使。法律保留原則保證了全國人民代表大會對國家最重大問題的絕對決策權(quán)，保證國家的發(fā)展方向和人民的權(quán)利。
　　4．行政合理性要求
　　它是指行政機(jī)關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)規(guī)定的條件、種類和幅度范圍作出行政決定，而且要求這種決定應(yīng)符合法律的意圖和精神符合公民正義及法律理性。行政合理性原則中的“理”，是指體現(xiàn)全社會共同遵守的行為準(zhǔn)則的法理。
　　行政合理性原則是基于自由裁量權(quán)而產(chǎn)生的。所謂自由載量權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)范明示或默示的范圍內(nèi)，基于行政目的，在合理判斷的基礎(chǔ)上決定作出或不作出某種行為，以及如何作出的權(quán)力。行政機(jī)關(guān)擁有自由裁量權(quán)，并不意味著行政機(jī)關(guān)可以為所欲為，它同樣要受到一定的約束。自由裁量行為的實施，要根據(jù)客觀情況，在適度的范圍內(nèi)，符合社會大多數(shù)人的公平正義觀念。法律雖然賦予行政機(jī)關(guān)以自由載量權(quán)，但為了防止這一權(quán)力的濫用，法律必須加強(qiáng)對行政自由裁量權(quán)的控制。行政合理性原則的具體要求：
　?、傩姓袨榈膭右驊?yīng)符合法律目的。
　　任何法律的制定都是基于一定的社會需要，為了達(dá)到某種社會目的。而法律授予行政機(jī)關(guān)某種權(quán)力或規(guī)定某種行政行為的具體內(nèi)容，均是為了實現(xiàn)立法之目的。立法目的是調(diào)整規(guī)范社會關(guān)系，維護(hù)社會秩序的出發(fā)點和最終歸宿，法律賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，是為了維護(hù)社會公平、公正、合理、秩序及安全的目的，凡是有悻于法律目的的行為即是不合理的行為。
　　②行政行為應(yīng)建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上，要有正當(dāng)?shù)膭訖C(jī)。
　　正當(dāng)考慮、正當(dāng)動機(jī)，是指行政機(jī)關(guān)作出某一行政行為，在其最初的出發(fā)點和動機(jī)誘因上，不得違背社會公平觀念或法律精神，必須客觀、實事求是，而不是主觀臆斷，脫離實際或存在法律動機(jī)以外的目的追求。如行政機(jī)關(guān)進(jìn)行罰款的動機(jī)不是為了制裁違法行為，而是為了增加財政收入，改善工作人員的福利待遇等。動機(jī)正當(dāng)，要求行政機(jī)關(guān)不能以執(zhí)行法律的名義，將自己的偏見、歧視、惡意等強(qiáng)加于公民或社會組織。行政機(jī)關(guān)在實施行政活動時必須出于公心，不抱成見、偏見，平等地對待行政相對人。
　?、坌姓袨榈膬?nèi)容應(yīng)合乎情理。
　?、茏裱壤瓌t。比例原則的實質(zhì)是禁止行政機(jī)關(guān)超過必要的限度和度量而進(jìn)行裁判，因而也可稱之為禁止過度原則。
　　5．程序公正
　　行政程序通常指行政主體實施行政行為時所應(yīng)當(dāng)遵循的形式、方式、步驟、順序和時限。行政主體實施行為的形式、方式和步驟，構(gòu)成行政行為在空間上的表現(xiàn)形式；行為的時限、順序構(gòu)成了行政行為在時間上的表現(xiàn)形式。我國歷來比較重實體、輕程序。制定法律時常常只作實體規(guī)定而無程序設(shè)置，因而使執(zhí)法人員無從下手。只有程序公正才是真正看得見的正義。行政程序的公正性其主要內(nèi)涵是：將行政機(jī)關(guān)限制在其職權(quán)范圍內(nèi)，以有力防范行政權(quán)力的專斷和濫用；保障行政機(jī)關(guān)最佳解決問題的決策；強(qiáng)化了民眾對于行政決定的接受力，鞏固行政權(quán)力的合法性基礎(chǔ)。程序公正的要求是，不經(jīng)過法定行政程序，任何個人或行政機(jī)關(guān)都不得做出影響公正權(quán)益的行政決定，行政機(jī)關(guān)違反法定程序所作的決定無法律效力。行政程序的實質(zhì)是要求行政機(jī)關(guān)公正地行使其權(quán)力，保障公民的權(quán)利，限制行政權(quán)力的濫用。英美國家的行政法是以程序為主干的，英國有“自然公正原則”，美國有“正當(dāng)程序原則”。第一次行政程序法典化的浪潮始于歐洲大陸，最早提出行政程序法典化的國家是奧地利。1875年，奧地利就有國會議員提出：“應(yīng)著手行政法典化之工作，以使行政實體法建立在明確而又積極有效的基礎(chǔ)上。我們奧國并無行政程序之規(guī)定或法規(guī)。此項程序介于毫無規(guī)律之狀態(tài)中，而任由官署恣意決定……”，1889年，西班牙制定并頒布了第一部行政程序法典，共159條，成為第一個嘗試行政程序法典化的國家。此后，奧地利在1925年通過了《普通行政程序法》。受兩國的影響，歐洲大陸的一些國家紛紛制定自己的行政程序法，從而形成了行政程序法典化的第一次浪潮。以美國1946年《聯(lián)邦行政程序法》的制定為標(biāo)志J現(xiàn)了第二次行政程序法典化的浪潮。二戰(zhàn)結(jié)束后的1946年，美國《聯(lián)邦行政程序法》（APA）得以通過，該法對行政程序的一般原則、行政立法以及行政裁決程序作了規(guī)定，體現(xiàn)了行政活動的公開、參與、公正等程序原則。與此同時，一批與行政程序法配套的法律得以頒布，包括《行政會議法》（1946年）、《信息自由法》（1967年）、《隱私權(quán)保護(hù)法》（1974年）、《陽光下的政府法》（1976年）等。在美國的影響下，各國紛紛制定或修改行政程序法典。例如，奧地利于1948年和1950年兩次修訂其《普通行政程序法》，西班牙于1958年頒布了現(xiàn)行的《行政程序法》，原聯(lián)邦德國于1976年通過了現(xiàn)行的《行政程序法》，日本也于1964年提出了《行政程序法草案》，經(jīng)過近30年的討論，終于在1993年頒布了《行政程序法》；我國澳門地區(qū)也于1994年通過了《行政程序法典》。
　　6．對權(quán)利侵害須有救濟(jì)
　　近現(xiàn)代民主法治國家最主要的歷史進(jìn)步之一，在于普遍確立了保障人權(quán)的原則。該原則設(shè)立了人的生命權(quán)、自由權(quán)和財產(chǎn)權(quán)、追求幸福權(quán)以及反對壓迫權(quán)等權(quán)利，規(guī)定了公民平等的享有基本權(quán)利并不受侵犯，規(guī)定了政府既負(fù)有守法的義務(wù)又具有保障人民自由權(quán)利的職責(zé)。該原則明示了公民權(quán)利的至上性、不可侵犯性以及政府保障基本人權(quán)的必要性。公民的權(quán)利必須得到保障，無權(quán)利保障便無權(quán)利。保障是在公民權(quán)利受到國家權(quán)力侵害時的一種救濟(jì)，沒有這種救濟(jì)，公民的權(quán)利必然會因侵權(quán)行為的恣意而形同虛設(shè)。因此保障人權(quán)原則意味著“無保障即無權(quán)利”以及“無救濟(jì)即無權(quán)利”。
　　行政救濟(jì)的主要制度包括：行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償。
　　二、行政執(zhí)法中存在的問題
　?。ㄒ唬┬姓⒎ㄙ|(zhì)量有待提高
　　我國目前的行政立法主要有國務(wù)院的行政法規(guī)、部委規(guī)章、地方政府規(guī)章。行政立法主體有一百多個，由于對行政立法主體的實體性和程序性的約束都不夠，主體的素質(zhì)也不盡如人意，這使得行政立法的質(zhì)量很難保證。具體來講，表現(xiàn)在以下幾個方面：
　　1．立法主體之間缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，致使立法在一定程度上喪失權(quán)威性。有些地方、部門在行政立法中不同程序地從地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義出發(fā)，不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)化、擴(kuò)大本地區(qū)、本部門的權(quán)力，甚至各搞各的相互割裂的所謂“法律體系”，妨礙社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。
　　2．以立法設(shè)定、劃定自己的權(quán)力范圍。
　　3．立法程序不公開，缺乏透明度。
　　（二）行政程序法立法缺乏
　　由于受傳統(tǒng)的“重實體、輕程序”思想觀念的影響，程序法的制定沒有受到足夠的重視，國家立法機(jī)關(guān)制定的法律大多數(shù)是實體法，時至今日尚無一部統(tǒng)一的行政程序法典，行政程序的缺失、缺位直接導(dǎo)致了行政執(zhí)法中執(zhí)法人員侵犯老百姓合法權(quán)益的機(jī)率的增加。行政程序領(lǐng)域的聽證只適用于重大的行政處罰和某些政府指導(dǎo)價、政府定價的極為有限的行政領(lǐng)域?；乇苤贫?、信息公開制度、告知制度等現(xiàn)代行政程序的基本制度還未建立起來。
　?。ㄈ┬姓?zhí)法手段不力、執(zhí)法方式不當(dāng)
　　我國目前行政執(zhí)法手段不力、方式不當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)如下：
　　1．運動式、突擊式執(zhí)法。
　　2．執(zhí)法手段簡單化，以罰代禁，以錢代罰。
　　3．執(zhí)法手段落后。
　　4．人治意識，長官意志突出。
　　三、解決行政執(zhí)法中若干問題的法律構(gòu)架
　　1．情報公開制度
　　情報公開是現(xiàn)代行政程序的一項重要制度。它包括的內(nèi)容非常廣泛，涉及行政法規(guī)、規(guī)章、行政政策、行政決策及行政機(jī)關(guān)據(jù)以作出相應(yīng)決定的有關(guān)材料、行政統(tǒng)計資料、行政機(jī)關(guān)的有關(guān)工作制度、辦事規(guī)則及手續(xù)等。所有這些行政情報資料，凡是涉及行政相對人權(quán)利義務(wù)的，只要不屬于法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)予保密的范圍，都應(yīng)依法向社會公開，任何公民、組織均可依法查閱和復(fù)制。美國情報公開的法律是1966年制定的《情報自由法》，該法第1條明確規(guī)定，每個行政機(jī)關(guān)對中央和地方的組織、辦公地點，依法制定的實體、程序規(guī)則及其修正、修訂、廢止，公眾向其提出意見、請求及獲取情報的地點，都必須在《聯(lián)邦政府公報》上公布，每個行政機(jī)關(guān)對其尚未公布的政策聲明和解釋。對公眾有影響的行政人員手冊以及其裁決條件的最終意見和命令，均應(yīng)依法允許公眾查閱和復(fù)制。1976年美國又制定了《陽光下的政府法》，1974年制定的《隱私權(quán)》或稱私人秘密法、1972年制定的《咨詢委員會法》都從不同側(cè)面與角度規(guī)定了政府文件的公開與保密，在《陽光下的政府法》中，規(guī)定會議制行政機(jī)關(guān)的會議必須公開，公眾可以觀察會議，取得會議的情報。《咨詢委員會法》規(guī)定聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的咨詢委員會的組織、監(jiān)督、文件和會議公開等，此法是對情報公開制度的補充。法國 1978年7月制定了《行政文書公開法》、澳大利亞 1982年3月制定了《情報自由法》、加拿大1982年7月制定了《情報公開法》。亞洲首先制定并實施情報公開法的國家是韓國，他們于1996年11月制定了《情報公開法》，日本于 1999年5月 7日制定了《情報公開法》。我國法律目前尚未對情報公開制度作出詳細(xì)規(guī)定，但有關(guān)法律文件對其有一些零星的規(guī)定。我國國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》要求，行政法規(guī)必須公開公布，在《國務(wù)院公報》上登載；忡華人民共和國行政處罰法》第4條規(guī)定，對違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布。未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)等等。
　　情報公開制度在整個行政程序制度中具有重要的地位和作用，其價值在于：其一，有利于公民參政。因為知政是參政的前提，而公民要知政，政府活動的情報就必須依法公開，公民能依法取得政府的資訊。其二，有利于公民行使和實現(xiàn)自己的權(quán)利。公民要行使自己的權(quán)利，如申請許可證執(zhí)照、領(lǐng)取撫恤金、補貼、救濟(jì)或者申請游行、集會、示威等，都必須先了解有關(guān)這方面的實體和程序規(guī)則。否則，其權(quán)利的實現(xiàn)就可能遇到各種麻煩，從而造成時間耽擱或人力、財力的無謂損耗，甚至導(dǎo)致相應(yīng)權(quán)利根本無法實現(xiàn)。其三，有利于防止行政腐敗。其四，有利于公民保護(hù)自己的權(quán)益不受行政侵害和在權(quán)益受到侵害時及時有效地尋求救濟(jì)。情報公開是對舊時專制統(tǒng)治和人治時期的“愚民政策”的全盤否定，是民主法制國家的必然要求。
　　2．告知制度
　　告知制度是指行政機(jī)關(guān)作出影響相對人權(quán)益的具體行政行為，要告知相對人該行為的內(nèi)容、時間、地點、主要過程，作出該行為的依據(jù)，相對人對該行為依法享有的權(quán)利等。告知可采用書面形式，也可以采用口頭形式。如事后相對人與行政主體是否告知發(fā)生爭議，行政主體應(yīng)負(fù)舉證責(zé)任。世界許多國家的行政程序法都規(guī)定了告知制度，如《葡萄牙行政程序法典》第55條規(guī)定，由行政主體依職權(quán)實施可能損害相對人權(quán)益的行為，應(yīng)事先告知相對人，告知應(yīng)包括程序的開始日期、進(jìn)行程序的部門等。我國《行政處罰法》第31條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政決定之前，應(yīng)告知相對人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)、并告知相對人事后救濟(jì)的途徑。告知制度的價值：其一，在于充分保障了相對人的人權(quán)，是其對當(dāng)事人人格權(quán)的尊重，便于理順“主仆”關(guān)系。其二，盡可能防止和避免行政主體違法、不當(dāng)行政行為的發(fā)生，以免給相對人權(quán)益造成不可彌補的損害。
　　3．陳述權(quán)和申辯權(quán)制度
　　陳述權(quán)，是指當(dāng)事人在受到具體行政行為時，向?qū)嵤┚唧w行政行為的行政機(jī)關(guān)說明理由、事實，并提出相應(yīng)證據(jù)的程序權(quán)利。申辯權(quán)是指當(dāng)事人根據(jù)事實和法律，提供理由和證據(jù)，就自已要受到不利的具體行政行為向?qū)嵤┚唧w行政行為的行政機(jī)關(guān)提出應(yīng)當(dāng)從輕、減輕或者免于遭受不利影響的權(quán)利。行政主體聽取相對人的陳述和申辯一般應(yīng)當(dāng)記錄在案，以作為行政復(fù)議和司法審查的證據(jù)。世界各國的行政程序法中大都規(guī)定了此制度，如德國《行政程序法》第58條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出涉及當(dāng)事人權(quán)利的行政行為，應(yīng)給予當(dāng)事人陳述與相應(yīng)行為有關(guān)的重要事實的機(jī)會。日本《行政程序法》第13條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出對相對人不利的處分時，應(yīng)依法履行讓相對人陳述意見的程序，我國《行政處罰法》第32條規(guī)定，當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人的申辯而加重處罰。
　　聽取陳述和申辯制度的價值：其一，尊重當(dāng)事人的人格尊嚴(yán)。其二，減少違法的具體行政行為。此制度作為行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，從時間上說，其既可在發(fā)現(xiàn)違法行為時，也可在初步查明違法行為時，此制度的確立可以盡可能減少違法與不當(dāng)?shù)木唧w行政行為。
　　4．職能分離制度
　　職能分離制度是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)與人員的關(guān)系，而不是行政主體與相對人之間的關(guān)系。我國《行政處罰法》第46條規(guī)定，作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機(jī)構(gòu)分離。我國行政處罰法中規(guī)定的對當(dāng)事人作出罰款處罰決定時只開具罰款決定書，由當(dāng)事人自己持罰款決定書在規(guī)定的時間內(nèi)向指定的金融機(jī)構(gòu)繳納罰款的制度。世界大多數(shù)國家都是這樣做的。職能分離制度最先源于英國的自然公正原則。自然公正原則包括兩層含義：一是自己不能作自己的法官；二是對當(dāng)事人不利的結(jié)果，必須聽取當(dāng)事人的陳述與申辯。該原則要求任何與爭議有利害關(guān)系的人不得參與爭議的裁決。美國《聯(lián)邦行政程序法》第577條規(guī)定，為行政機(jī)關(guān)履行調(diào)查和起訴職責(zé)的官員或其代表不得參與該案或與此案事實上有聯(lián)系的案件的裁決，對這類案件亦不得提咨詢性意見或建議性裁決。
　　職能分離制度的價值在于：其一，建立權(quán)力制約機(jī)制，防止政府腐敗和濫用權(quán)力；其二，防止執(zhí)法人員的個人偏私或打擊報復(fù)行為；其三，增加民眾對政府的信任感。
　　5．時效制度
　　行政主體實施行政行為，特別是涉及相對人權(quán)益的行為，法律、法規(guī)要對之確定明確的時間限制。如對行政主體實施行政許可行為，法律、法規(guī)要規(guī)定其申請的時限、審查的時限、決定的時限、送達(dá)的時限等。澳門地區(qū)《行政程序法典》共167條，其中有時效、期限規(guī)定的即有40條，我國腑政處罰法》共64條，其中有時效、時限規(guī)定的有7條，如第50條規(guī)定：執(zhí)法人員當(dāng)場收繳的罰款，應(yīng)當(dāng)自收繳之日起二日內(nèi)，交至行政機(jī)關(guān)，在水上當(dāng)場收繳的罰款，應(yīng)當(dāng)自抵岸之日起二日內(nèi)交至行政機(jī)關(guān)；行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在二日內(nèi)將罰款繳付指定的銀行。第 42條：行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款等行政處罰，應(yīng)當(dāng)告訴當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證的七日前，通知當(dāng)事人舉行聽證的時間、地點。第37條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)對調(diào)查檢查中登記保存的證據(jù)作出處理決定的期限為7日。第40條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)處罰決定書應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場交付當(dāng)事人，當(dāng)事人不在場的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人。
　　除了上述制度外，行政程序法還應(yīng)包括回避制度、救濟(jì)制度等。

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